Основания юридической ответственности в системе государственной службы

Основания юридической ответственности в системе государственной службы


Правовое положение государственного служащего (включая вопросы его ответственности) устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Стратегия правотворческой деятельности в этом вопросе просматривается не в унификации оснований и порядка применения юридической ответственности, а в учете видовой специфики дисциплинарной, материальной, административной и иных разновидностей ответственности. В современной правовой науке продолжается и пока далек от завершения теоретический поиск понимания сущности и правовой природы юридической ответственности, необходимый для цельного представления о ее основаниях.

Научный анализ феномена юридической ответственности указывает на приемы, способы наиболее эффективного обеспечения правопорядка в стране, практического воздействия государственного принуждения на правонарушителей вне зависимости от отраслевого характера такой ответственности и области ее применения. Российские ученые, представляющие различные отрасли правовой науки и занимающиеся как общетеоретическими проблемами юридической ответственности, так и ее видовыми особенностями, иными прикладными вопросами, обычно выделяют следующие ее основания: 1) юридическое (нормативное) основание, предполагающее наличие соответствующего законодательства, конкретных правовых норм, регламентирующих материальную и процессуальную составляющие юридической ответственности; 2) фактическое основание, порождаемое самим фактом совершения правонарушения при наличии его полного состава и существенных признаков, предусмотренных законом; 3) применительно к отдельным видам юридической ответственности (например, административной) некоторые авторы указывают также на процессуальное основание такой ответственности. Обобщая существующие теоретические наработки, суждения известных специалистов об основаниях юридической ответственности, можно сделать вывод, что законодатель, а также ученые различных научных направлений связывают ее прежде всего с требованиями закона (иного нормативного акта), содержащего специальные правовые нормы, указывающие на юридические факты (обстоятельства), юридически значимые признаки, наличие которых делает ответственность возможной (необходимой), а отсутствие таковых, соответственно, исключает ее применение.

В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации записано, что увеличение самостоятельности руководителей подразделений государственных органов и других государственных служащих должно сопровождаться внедрением действенных механизмов оценки результативности и качества деятельности, мер ответственности (выделено мной.

— Авт.), включая персональную, за принимаемые решения. Согласно ч. 4 ст. 10 Федерального закона о системе государственной службы РФ правовое положение (статус) государственного служащего (включая вопросы его ответственности) устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. То есть стратегия правотворческой деятельности в этом вопросе, по крайней мере на ближайшую перспективу, просматривается не в унификации оснований и порядка применения юридической ответственности путем систематизации правовых норм наиболее приемлемыми способами, а в учете видовой специфики дисциплинарной, материальной, административной и иных разновидностей ответственности, существующей в системе государственного управления, посредством правового регулирования этих вопросов специализированными нормативными правовыми актами.

Если обратиться к отдельным источникам, указывающим на возможность применения ответственности в определенной области государственной службы, то далеко не все из них содержат правовые нормы, прямо закрепляющие, что следует понимать под правовым основанием юридической ответственности. Однако совокупность таких правовых норм, даже разрозненно присутствующих в законах об отдельных видах государственной службы (государственной гражданской, военной и правоохранительной), все же правомерно рассматривать как наличие такого основания, пусть и не всегда оптимальным образом регламентирующего существенные стороны этой проблемы. В анализируемых правовых источниках в качестве субъектов ответственности выступают только физические лица — государственные гражданские служащие.

Ответственность военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов установлена другими нормативными правовыми актами, что будет предметом рассмотрения в последующих разделах настоящего исследования. Нам представляется, что институт ответственности будет выглядеть значительно содержательнее, если его действие распространить на всех субъектов государственного управления и государственной (иной публичной) службы, включая ответственность должностных лиц и коллективную (коллегиальную) ответственность юридических лиц в тех ситуациях, где такая ответственность возможна и наиболее эффективна.

В юридической литературе обращено внимание на исключительную прерогативу федерального центра в установлении юридической ответственности публичных служащих (федеральных, субъектов Федерации, муниципальных, других).

Например, это положение относится к дисциплинарной ответственности, основания которой, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий и вида государственной службы устанавливаются только федеральными нормативными правовыми актами: федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

Так, не обладают правом регулировать вопросы дисциплинарной ответственности субъекты Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в отношении муниципальной службы.

Другим не менее значимым основанием, обеспечивающим реальное наступление юридической ответственности, является ее фактическое основание, которое непосредственно связано с событием правонарушения, установлением факта его совершения, наличием в нем полного юридического состава и квалифицирующих признаков, предусмотренных диспозицией правовой нормы. В современной юридической действительности сложилось достаточно четкое представление о том, что такое правонарушение в теоретическом его понимании, а также не возникает больших проблем при формулировании его дефиниции в нормативных источниках различных отраслей российской правовой системы.

Приведем в качестве примера одно из наиболее кратких определений. Правонарушение — родовое понятие, означающее любое деяние, нарушающее какие-либо нормы права. В данной характеристике правонарушения обращает на себя внимание указание на его родовой признак, что логически подводит к необходимости назвать другие существеннее признаки правонарушения, а это, на наш взгляд, более конструктивно, нежели анализ существующих определений этого понятия.

В литературных источниках называются следующие наиболее существенные, по мнению их авторов, признаки правонарушения: противоправность, виновность, общественная опасность, наказуемость. Это своеобразный «базовый» набор (перечень) признаков, согласующийся и с действующим законодательством Российской Федерации, и с теоретическими представлениями о наиболее существенных признаках правонарушения.

Наряду с указанными, выделяются и другие, не менее значимые, на наш взгляд, признаки, позволяющие всесторонне охарактеризовать и образно представить правонарушение как социально нежелательное и юридически запрещенное деяние.

На основе анализа современного учения о сущности и правовой природе правонарушения, представленного в юридической литературе, к их числу можно также отнести: 1) внешнюю выраженность. Правонарушение, совершенное в сфере госслужбы, должно быть выражено вовне (мысли, настроения чиновников, за которыми не следует деяний и обусловленных ими вредных последствий, не относятся к числу правонарушений и не влекут юридической ответственности); 2) вред (социальный вред). С точки зрения характеристики правонарушения понятие вреда и общественной опасности нередко отождествляются.

Но применительно к госслужбе общественная опасность присуща лишь преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Для характеристики других противоправных деяний, проявляющихся в сфере публичной службы, понятие «вред», или «общественный вред», нам представляется более удачным; 3) наличие всех элементов состава правонарушения. Деяние должно быть направлено на нарушение общественных отношений в сфере государственного управления или публичной службы, деликтоспособным лицом, выражено в виновном действии или бездействии (что довольно характерно для должностных лиц), если они породили вредные последствия (причинно-следственная связь); 4) волевой, осознанный характер.

Правонарушением можно признать только добровольное деяние, зависящее от воли и сознания субъекта; 5) обязательность юридической ответственности правонарушителя за совершенное правонарушение, неотвратимость наказания за совершенное правонарушение.

Элементный состав любого правонарушения, а противоправные деяния в сфере государственной службы в данном случае, безусловно, подпадают под общее правило, предполагает обязательное наличие четырех элементов: объекта противозаконного посягательства; субъекта (физического или юридического лица), совершающего запрещенное законом деяние; объективной стороны правонарушения и его субъективной стороны, которая выражается в психическом отношении физического лица к содеянному и которая обладает определенной спецификой в отношении юридического лица. Каждый из этих элементов, будучи связан со сферой государственно-служебных отношений, обладает индивидуальными свойствами, ведомственными особенностями.

Правонарушения в области государственной службы посягают не на всю совокупность общественных отношений, а только на те из них, которые существуют в сфере публичной власти (преимущественно исполнительной), государственного и муниципального управления. В силу их особой значимости государство берет такие отношения под усиленную охрану, вводит строгие санкции за покушение на основы конституционного строя, территориальную целостность государства, национальное согласие и мир между народами и другие ценности, являющиеся приоритетными в правовом демократическом государстве. В качестве субъекта правонарушения выступают прежде всего государственные служащие — физические лица (чаще всего должностные), облеченные государственно-властными полномочиями, распоряжающиеся природными, материальными и финансовыми ресурсами государства, наделенные в необходимых случаях правом применять государственное принуждение.

Все это следует рассматривать в качестве дополнительного груза ответственности, определяемой спецификой властно-распорядительной деятельности государственного аппарата, особенно в области принятия важных государственных решений, ошибочность которых слишком дорого обходится обществу, государству и его гражданам.

Все это следует рассматривать в качестве дополнительного груза ответственности, определяемой спецификой властно-распорядительной деятельности государственного аппарата, особенно в области принятия важных государственных решений, ошибочность которых слишком дорого обходится обществу, государству и его гражданам.

Особенностью субъекта служебной ответственности — должностного лица является также его статусное положение в обществе, определяемое законом и связанное либо с профессиональной деятельностью, либо с должностным положением.

Значительно реже субъектом служебного правонарушения выступает юридическое лицо и только в тех составах, которые непосредственно связаны с наличием правовой нормы в статье закона, относящегося к конкретной отрасли права, определяющей и конкретный вид юридической ответственности. Объективная сторона характеризуется местом, временем совершения правонарушения, вредоносным результатом, иными характеристиками, а также причинной связью между деянием и наступившими последствиями.

В системе публичной службы эти детали проявляют себя различным образом.

Скажем, для сферы государственного управления, как волевого интеллектуального процесса, орудие совершения правонарушения либо не присуще вовсе, либо не имеет решающего значения, а вот фактор времени, напротив, чрезвычайно важен, например, принятие запоздалого решения делает его практически ненужным, поскольку вредный результат уже наступил либо предотвратить его невозможно.

Субъективная сторона правонарушения по своей сути является самой «тонкой материей» в составе правонарушения и различается в зависимости от субъекта, его совершившего.

Так, для физического лица она всецело находится в психической области, а в отношении юридического лица — это сфера возможного и должного поведения. Здесь также присутствует видовая ограниченность юридической ответственности, например, в отношении юридического лица не применяется уголовная и дисциплинарная ответственность, а также есть ограничения по применению отдельных наказаний.

Так, в отношении юридического лица беспредметен вопрос о выговоре, лишении специального права, лишении свободы и т.п.

Субъективная сторона в ее теоретическом истолковании предстает в единстве трех составляющих: 1) вины; 2) мотива и 3) цели. Для правонарушений, совершенных в сфере государственной службы, преобладающей формой вины является умысел, что определяется характером служебной деятельности как волевого, осознанного поведения, направленного на достижение желаемой цели.

Подобное утверждение логически вытекает из природы государственно-служебных отношений, но его довольно затруднительно подтвердить эмпирически, специальными исследованиями в силу большой латентности таких правонарушений, их относительно небольшой численности, недостатками расследования. Неосторожная форма вины, конечно, не исключается, однако в реальной жизни практически не встречается, что находит отражение и в специальной литературе, где чаще всего отсутствуют указания на эту форму вины служебных правонарушений. Можно сказать о мотивах и целях правонарушений, совершаемых в сфере государственной службы.

В психологии мотив — это побудительная причина действий и поступков человека, то, ради чего совершается деятельность. Разумеется, что мотивами правонарушения могут выступать корысть, стяжательство, зависть, месть и т.п. низменные побуждения лица, осуждаемые общественной моралью и не согласующиеся с общечеловеческим представлением о добре, справедливости, гуманности и т.п.
низменные побуждения лица, осуждаемые общественной моралью и не согласующиеся с общечеловеческим представлением о добре, справедливости, гуманности и т.п. ценностях. Разумеется, по внешней стороне деяния установить мотивы поведения крайне затруднительно, и о них нередко судят по словам потерпевшего, показаниям свидетелей, характеристикам окружающих, т.е.

преимущественно по субъективным оценкам лиц, причастных к правонарушению или знающих личность правонарушителя. Целями, которые стремится достичь правонарушитель, могут быть: незаконное обогащение, завладение юридическим правом, которым лицо объективно обладать не должно (например, в силу отсутствия соответствующего профессионального образования), воспрепятствование исполнению «неудобного» конкретному чиновнику решения, возложение обязанностей на тех субъектов, которые ее исполнять не должны и т.п. Представляется, что в процессе разработки специального нормативного правового акта об ответственности в системе государственной службы Российской Федерации следует детально урегулировать весь механизм такой ответственности, включая такой его важнейший элемент, как основания юридической ответственности лиц, исполняющих властно-распорядительные полномочия органов публичной власти.

Автор статьи: Ю.М. БУРАВЛЕВ

Понятие и основные тенденции развития института ответственности в системе государственной службы

В процессе развития государственности возникли и совершенствовались различные способы защиты социальных интересов, прав и свобод личности от противоправных посягательств. Одним из наиболее действенных и потенциально эффективных средств воздействия на антисоциальные процессы является юридическая ответственность, формы применения которой в зависимости от уровня развития человеческой цивилизации неоднократно менялись.

Значительную эволюцию претерпели и диалектически взаимосвязанные с ней виды наказаний.

В исторической перспективе они трансформировались от жестоких и бесчеловечных до достаточно гуманных и даже излишне либеральных. Юридическая ответственность, как справедливо подчеркивает Н. В. Витрук, важнейший институт любой правовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его действия.

В силу этого проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест в общей теории права и в отраслевых юридических науках. Несмотря на ее традиционный характер, она всегда актуальна1.

Философско-методологические, правовые, социальные, организационные аспекты юридической ответственности всегда были и продолжают оставаться областью повышенного научного интереса представителей различных направлений гуманитарного знания. Это необходимо для того, чтобы на основе достигнутого обеспечивался прирост нового научного знания, а не тиражировались известные научные положения. Как известно, в любой науке, в том числе и юридической, существуют два предельно широких процесса: интеграции и дифференциации научного знания.

Понимание сущности юридической ответственности следует искать не в противопоставлении существующих научных позиций, а в их рациональной интеграции, в сопоставлении повторяющихся признаков, которые, следовательно, обладают свойствами закономерного явления, характеризующего феномен юридической ответственности.
Понимание сущности юридической ответственности следует искать не в противопоставлении существующих научных позиций, а в их рациональной интеграции, в сопоставлении повторяющихся признаков, которые, следовательно, обладают свойствами закономерного явления, характеризующего феномен юридической ответственности.

Достигнутый уровень научного знания пока не подводит нас к единообразному пониманию сущности феномена юридической ответственности, а, следовательно, предполагает дальнейший поиск формулировок, исчерпывающе характеризующих этот институт. Однако усилия по выработке универсального понятия юридической ответственности могут оказаться бесперспективными, пока не будут четко определены ее основные, существенные признаки. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации записано, что увеличение самостоятельности руководителей подразделений государственных органов и других государственных служащих должно сопровождаться внедрением действенных механизмов оценки результативности и качества деятельности, мер ответственности (выделено мной.

— Авт.), включая персональную, за принимаемые решения.

Согласно ч. 4 ст. 10 Федерального закона о системе государственной службы РФ правовое положение (статус) государственного служащего (включая вопросы его ответственности) устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. То есть стратегия правотворческой деятельности в этом вопросе, по крайней мере на ближайшую перспективу, просматривается не в унификации оснований и порядка применения юридической ответственности путем систематизации правовых норм наиболее приемлемыми способами, а в учете видовой специфики дисциплинарной, материальной, административной и иных разновидностей ответственности, существующей в системе государственного управления, посредством правового регулирования этих вопросов специализированными нормативными правовыми актами.

Если обратиться к отдельным источникам, указывающим на возможность применения ответственности в определенной области государственной службы, то далеко не все из них содержат правовые нормы, прямо закрепляющие, что следует понимать под правовым основанием юридической ответственности. Так, глава 22 называется «Преступления в сфере экономической деятельности» и предусматривает ответственность должностных лиц с использованием своего служебного положения за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст.

169); регистрации незаконных сделок с землей (ст. 170) и другие деяния, признанные преступными. Отдельная глава 33 Уголовного кодекса РФ посвящена преступлениям против военной службы.

Непосредственным объектом посягательства здесь выступает порядок прохождения военной службы.

Здесь содержатся составы таких преступлений, как «Неисполнение приказа» (ст. 332 УК РФ),

«Нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности»

(ст. 335 УК РФ), «Самовольное оставление части или места службы» (ст.

337 УК РФ), «Дезертирство» (ст. 338 УК РФ). Порядок привлечения к уголовной ответственности государственных служащих, как и любых других лиц, определяется Уголовно-процессуальным кодексом РФ без каких-либо особенностей.

Административная ответственность, по мнению Д.М.

Овсянко, — это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений2См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб, пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2007.

3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2007. С. ¾ замечание; ¾ выговор; ¾ предупреждение о неполном должностном соответствии; увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п.

2, подп, «а» — «г» п. 3, п. 5—6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 79-ФЗ. Что касается порядка применения дисциплинарных взысканий для государственных служащих, состоящих на государственной гражданской службе, то применяется порядок, установленный ст.

58 и 59 (порядок при­менения и снятия дисциплинарного взыскания) Федерального закона № 79-ФЗ, согласно которым до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя, уполномоченный налагать дисциплинарные взыскания, должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт, причем отказ гражданского служащего от дачи объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Перед применением дисциплинарного взы­скания проводится служебная проверка. В ст. В этом производстве четыре стадии.

Материальная ответственность служащего наступает за служебный проступок, в результате которого причинен ущерб государству, муниципальному образованию, предприятию, учреждению, организации.

«Ответственность выражается в возмещении служащим причиненного им имущественного ущерба. Возмещение этого ущерба не рассматривается в качестве дисциплинарного взыскания и может применяться наряду с ним.

Материальная ответственность наступает при наличии: реального (прямого) ущерба; непосредственной причинной связи между проступком и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если его виновные действия не являются преступлением. Этот вид ответственности наступает либо в административном порядке, либо по суду»[21].

Материальная ответственность серьезно отличается от гражданской. Во-первых, к ней привлекаются только работники организаций и военнослужащие, то есть только члены устойчивых коллективов, занимающихся общественно полезной деятельностью.

Во-вторых, она наступает при наличии вины.

В-третьих, при исчислении размера ущер­ба во внимание принимается только прямой действительный ущерб, а неполученные доходы (упущенная выгода) не учитываются.

В-четвертых, – и это самое главное – материальная ответственность, как правило, ограничивается среднемесячным заработком виновного.

Анализ воззрений на сущность и правовую природу института юридической ответственности, сложившихся в различные периоды развития юридической науки, позволяет сделать вывод о том, что многообразие, если не сказать противоречивость концептуальных подходов, предложенных научными школами, не исключает того факта, что общетеоретическое определение юридической ответственности дает ключ к уяснению существа отдельных видов юридической ответственности, предполагает их автономию и наличие специфических особенностей, которые исследуются на отраслевом уровне как объекты правовой реальности. Важно подчеркнуть и то обстоятельство, что отсутствуют предложения ограничить «набор» средств принудительного воздействия; в основном предлагается их упорядочение различными способами.

В современной юридической науке преобладает понимание сущности юридической ответственности как явления ретроспективного, т.

е. ответственности за содеянное. Однако есть предложения позитивной трактовки юридической ответственности как должного поведения.

Соотношение этих двух разновидностей ответственности подробно исследовали некоторые авторы[18]. Появление концепции позитивной юридической ответственности стало результатом рассмотрения юридической ответственности в качестве общесоциального явления. Сторонники так называемой двуас-пектнои ответственности понимают ее в широком смысле и соединяют в одной теории «негативную» и «позитивную» ответственность.

Так, М. Н. Протасов и некоторые другие авторы.

  1. [5] См.: Карташов В. Я., Бриль Г. Г. Противоправная деятельность и юридическая ответственность. Кострома, 2007. С. 49; Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2004.
  2. [4] См.: Овсепян Ж. И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (общетеоретическое и конституционно-правовое исследование). Ростов н/Д., 2005. С. 7.
  3. [10] См.: Горшенев В. М. Указ. соч. С. 95—97; Кучинский В. А. Личность, свобода, право. М., 1978.
  4. [6] См.: Овсепян Ж. И. Указ. соч. С. 25.
  5. [8] Мартиросян А. Г. Теоретическая конструкция юридической ответственности и институт конституционной ответственности: соотношение и взаимосвязь // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4. С. 25.
  6. [9] См.: Йоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 314, 318; Галаган И. А. К вопросу о понятии ответственности по советскому праву// Ученые записки Новгородского пед. ин-та, 1958. Т. 4. С. 225; Самощенко И. С., Фарукшин М. X. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 54; Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 94; Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 94—95.
  7. [7] Лейст О. Э. Юридическая ответственность. Общая теория государства и права: академический курс: в 3 т. / отв. ред. И. М. Марченко. 2-е изд. М., 2001. Т. 3. С. 468.

УК РФ). Уголовным кодексом РФ также предусмотрена ответственность за злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению (ст.315 КУ РФ).

Данный вид правонарушения довольно часто допускается на практике. 3.Материальная ответственность государственного служащего.

Материальная ответственность в сфере государственной службы- это самостоятельный вид юридической ответственности государственных служащих на основе норм законодательства.

В отличие от мер других видов ответственности меры материальной ответственности имеют не карательный, а право­восстановительный характер. С этим связана главная особенность материаль­ной ответственности: она может быть наложена независимо от привлечения государственного служащего к дисциплинарной, административной или уго­ловной ответственности за это же правонарушение.

Марченко справедливо рассматривает юридическую ответственность как одну из форм общесоциальной ответственности1 и указывает на то, что в отличие от других видов социальной ответственности данная всегда связана с государственным принуждением, с применением установленных законом санкций (наказаний). Юридическая ответственность влечет не только государственное, но и общественное осуждение поступков лица, преступившего закон.

Реакция общества и государства сопровождается также наступлением отрицательных последствий личного или имущественного характера и проявляется в форме правоотношения, которое устанавливается между публичной властью в лице уполномоченных на то органов (полиция, прокуратура, суд) и правонарушителем, проявляется в оценке противоправного деяния со стороны правозащитных организаций. Государственную Думу, до сих пор отсутствует, но работа над ним продолжается[35] [36]. Центр тяжести в области юридической ответственности государственных служащих желательно, на наш взгляд, перенести с карательной практики ее применения на профилактику правонарушений, укрепление законности и дисциплины, повышение правовой культуры и юридической образованности работников государственного аппарата.

Правонарушение, как давно и справедливо подмечено, проще и дешевле предотвратить, нежели бороться с его последствиями.

Речь здесь идет не о том, чтобы такой подход ограничивал применение юридической ответственности в системе государственной службы, и не об огульном освобождении от ответственности тех лиц, которые заслуживают сурового наказания. Кроме того, в вопросах ответственности важна ее дифференциация, чего явно недостает в определенной части действующего законодательства, особенно регламентирующего дисциплинарную, материальную и частично административную ответственность на государственной гражданской службе и службе в тех видах государственных органов, которые исполняют правоохранительную функцию государства.
Кроме того, в вопросах ответственности важна ее дифференциация, чего явно недостает в определенной части действующего законодательства, особенно регламентирующего дисциплинарную, материальную и частично административную ответственность на государственной гражданской службе и службе в тех видах государственных органов, которые исполняют правоохранительную функцию государства.

И, наконец, следует сказать о тенденции оптимального распределения полномочий в области дисциплинарной ответственности между судебными и квазисудебными органами, а также должностными лицами, полномочными налагать дисциплинарные взыскания. Новые Популярные

Особенности материальной ответственности в системе государственной службы и ее правовое регулирование Текст научной статьи по специальности «Право»

ОСОБЕННОСТИ МАТЕРИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ЕЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Ю.М. БУРАВЛЕВ, Материальная ответственность — один из видов юридической ответственности, применяющихся в системе государственной службы Российской Федерации.

Вопросы материальной ответственности государственных и иных публичных служащих в действующем законодательстве системного решения не нашли и лишь фрагментарно исследовались в российской правовой науке.

Так, сегодня отсутствует дефиниция, раскрывающая понятие «материальная ответственность госслужащего», в законодательстве о госслужбе практически не содержится норм прямого действия, устанавливающих механизм такой ответственности. В теоретическом плане пока не решен вопрос о природе этого вида ответственности и ее отраслевом либо междисциплинарном характере.

Материальную ответственность в сфере государственной службы нередко отождествляют либо с гражданско-правовой ответственностью, либо ее связывают с действием норм трудового права1, либо в решении этой проблемы предлагают руководствоваться только законодательством о госслужбе, а также научными положениями и практическими рекомендациями служебного права2. Анализ законодательства, литературных источников позволяет выявить следующие основные особенности материальной ответственности служащих: 1) обладает правовосстановительным характером, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной3; 2) наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей российского права — административного, трудового, гражданского, соответствующих областей законодательства4; 3) заключается в обязанности госслужащего возместить причиненный материальный ущерб только в отношении государственного органа. Если вред причинен третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст.

4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ)5; 4) является самостоятельным видом юридической ответственности, но одновременно может применяться как дополнительная наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной и др.)6; 5) наступает при наличии прямого действительного ущерба, непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом), вины правона- кандидат юридических наук рушителя в причинении ущерба, если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей7; 6) ответственность государства за вред, причиненный государственным служащим, не исключает материальной ответственности работников госаппарата в порядке регресса, т. е. в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных пострадавшему лицу; 7) порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам госслужбы8.

Традиционно в основе исследования сущности и содержания ответственности, с названием которой также нет полной определенности9, лежит анализ соответствующего законодательства, однако эту методику, по нашему мнению, следует дополнить исследованием специфики правоотношений.

Исследуя эту проблему, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что гражданско-правовая ответственность госслужащего наступает за вред, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица, вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностного проступка). Под вредом понимается материальный ущерб, который выражается в имущественных или финансовых потерях потерпевшего субъекта — государственного органа или третьего лица. Возмещение материального ущерба рассматривается как один из способов защиты гражданских прав10.

Раскрывая правовую природу материальной ответственности в системе государственной службы, следует исходить не столько из ее специфики (надо заметить, не столь существенной), сколько из того типичного, что уже нашло отражение, например, в трудовом праве. Это наиболее прагматичное решение проблемы, так как основания и процедура возмещения вреда сторонами государственно-служебных отношений во многом аналогичны механизму, установленному нормами трудового права, что позволяет адаптировать его к специфике госслужбы.

Такой опыт уже был апробирован в Законе «Об основах государственной службы РФ» (1995).

Что касается материальной ответственности государственных служащих и государственных органов перед гражданами, иными физическими и юриди- ческими лицами, то существо проблемы просматривается в плоскости гражданского права и свое практическое решение находит либо в досудебном порядке — на основе добровольного возмещения причиненного вреда, либо в порядке гражданского судопроизводства. Таким образом, можно утверждать, что материальная ответственность в сфере госслужбы имеет двойственную правовую природу, разделяющуюся на два направления, которые с определенной долей условности можно назвать внутриаппаратным и внешне-правовым.

Возмещение вреда государственному органу его персоналом и наоборот — это внутриаппаратный вопрос, который может регламентироваться как законодательством о госслужбе11, так и на основе норм трудового права. Правовые отношения, возникающие в этой ситуации, являются по своей природе государственно-служебными.

Имущественные претензии третьих лиц к государственному органу — это правоотношения субъектов, не связанных между собой подчиненностью; они выражены уже во внешней области деятельности государственного органа или должностного лица, хотя и возникают в процессе возмещения причиненного ими вреда.

Такие отношения являются по своей правовой природе гражданско-правовыми, следовательно, подпадают под действие норм гражданского законодательства, прежде всего Гражданского кодекса Российской Федерации. Возможность материальной компенсации вреда, причиненного органами государственной власти или их должностными лицами, — это общемировая практика, которая непосредственно закреплена в основном законе страны (ст. 52 и 53). На государстве лежит конституционная обязанность возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами.

Кроме того, в соответствии с Конституций РФ государство обеспечивает компенсацию ущерба потерпевшим, который возник в результате преступных посягательств или злоупотреблений властью.

Не развивая эту проблему, отметим лишь, что в настоящее время государство уклоняется в этой части от исполнения своих конституционных обязанностей.

В Законе о государственной гражданской службе содержатся правовые нормы, предписывающие государственному служащему беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей (п.8 ч. 1 ст. 15), а в случае исполнения неправомерного поручения госслужащий и давший это поручение руководитель могут быть привлечены к гражданско-правовой ответственности (ч. 3 ст. 15). Определенные обязанности возникают у государственного служащего и в части соблюдения запретов, установленных законом.

Так, государственный гражданский служащий не вправе использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам (п. 8 ч. 1 ст. 17). В публикациях справедливо подчеркивается, что привлечение виновного лица, состоящего на государственной службе, к дисциплинарной ответственности не освобождает его от обязанности возместить имущественный ущерб государству, причиненный его неправомерными действиями12.

Следовательно, законодатель обязывает лиц, состоящих на госслужбе, рачительно относиться к государственной собственности, а также предупреждает их об ответственности в случае причинения вреда государству. Кроме того, эти вопросы закреплены в служебном контракте, форма и содержание которого определены законом и подзаконными нормативными актами13.

Правовой механизм взаимной материальной ответственности за вред, причиненный сторонами правоотношений, наиболее полно изложен в Трудовом кодексе (разд.

XI

«Материальная ответственность сторон трудового договора»

).

Специфика государственно-служебных отношений не исключает возможности широкого использования данного механизма, сторонами которого будут выступать государственный служащий и государство, с которым (и в этом новизна действующего законодательства) он вступает в установленные законом правоотношения. К условиям наступления такой ответственности относится: 1) наличие самого ущерба, причиненного одной из сторон правоотношений; 2) противоправность поведения (действия или бездействие) субъекта правоотношений; iНе можете найти то, что вам нужно?

Попробуйте сервис . 3) причинная связь между деянием и вредным результатом; 4) вина стороны, причинившей ущерб.

Ущерб может выражаться в утрате или уменьшении стоимости государственного имущества, необходимости дополнительных расходов, в неполученных доходах и наступлении иных неблагоприятных последствий. Следует отметить, что материальная ответственность имеет некоторые особенности, которые нашли отражение в специальных нормативных правовых актах, например, в Федеральном законе «О материальной ответственности военнослужащих». В соответствии с данным законом материальная ответственность военнослужащих подразделяется на ограниченную (как правило, при неосторожной форме вины) и полную (в случае умышленного причинения вреда и по другим основаниям, предусмотренным законом).

Обращает на себя внимание позиция законодателя, который рассматривает данный вид юридической ответственности военнослужащих в качестве материального (но не гражданско-правового), связывая его с возмещением ущерба имуществу государства (воинской части).

Материальная ответственность сотрудников правоохранительной службы регламентирована разрозненными нормативными правовыми актами. С позиций современности, эти документы оцениваются как крайне несовершенные: они фрагментарно излагают некоторые вопросы ответственности работников этих ведомств и не содержат единого порядка материальной ответственности.

Чаще всего в них изложены положения об ответственности служащего перед государственным органом и возмещении ущерба сотруднику в случае его незаконного или необоснованного перемещения по службе, понижении в должности или специальном звании либо незаконном увольнении такого сотрудника должностными лицами, наделенными соответствующими правами (ст. 68 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации).

Нам представляется, что в процессе разработки и принятия федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации следует найти оптимальное решение этой злободневной проблемы. В зарубежных странах материальная ответственность государственных служащих имеет некоторые особенности. На служащих распространяются специальные нормы гражданско-правовой ответственности, когда администрация, понесшая ответственность за причиненный вред, подает регрессный иск государственному служащему, виновному в причинении вреда14.

Кроме того, законодательство зарубежных стран определяет меры финансово-правовой ответственности публичных служащих, в частности за ненадлежащее расходование общественных средств. В решении проблем материальной ответственности в системе государственной службы следует руководствоваться следующими принципами правового государства: 1) взаимная ответственность государства и личности; 2) единство прав и обязанностей граждан; 3) признание человека высшей ценностью; 4) укрепление авторитета власти и доверия граждан к ее институтам, предназначенным для признания, соблюдения, обеспечения и защиты прав и свобод человека. Правовое регулирование материальной ответственности необходимо унифицировать на основе поло- жений, содержащихся в международно-правовых документах и современной российской правовой доктрине.

1 С позиций трудового права, данная и родственные проблемы освещались в следующих работах: Труд государственных служащих: учеб. пособие. — М.: Финстатинформ, 2000; Чиканова Л.А.

Государственные служащие / под ред.

Б.А. Шеломова. — М.: Юристъ, 1998. 2 Вопрос о служебном праве как самостоятельной отрасли российской правовой системы рассматривает Ю.Н.

Стари-лов, который является автором первого учебника «Служебное право». 3 Козбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных служащих.

— М., 2002. 4 Федеральный закон от 12 июля 1999 г.

«О материальной ответственности военнослужащих».

В сфере правоохранительной службы наблюдается состояние правовой неопределенности и действие разрозненных документов до принятия закона о правоохранительной службе РФ. 5 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. — М., 1999; Служебное право. — М., 2007.

6 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учеб. пособие. — М.: ЮРКНИГА, 2005.

7 Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб.

пособие. 3-е изд. — М.: Юристъ, 2007.

8 Там же. 9 Как уже отмечалось ранее, в учебном пособии

«Служебное право (Государственная гражданская служба)»

. — М., 2007, используется термин

«гражданско-правовая (циви-листическая) ответственность»

, но повествование ведется о материальной ответственности (полной и ограниченной), которая, как известно, регламентируется нормами трудового права, в частности разд.

XI Трудового кодекса Российской Федерации. 10 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. — М., 1999. 11 ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих».

12 Служебное право (Государственная гражданская служба). — М., 2007. 13 Глава V Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»; Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г.

«О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации»

14 Административное право зарубежных стран.

— М., 2003.

2.5. Виды юридической ответственности государственных и муниципальных служащих

виновные действия государственного служащего не должны являться преступлением. МО может быть ограниченной и полной.

Ограниченную МОнесут служащие, виновные в причинении ущерба, в размере прямого ущерба, но не свыше своего среднего месячного заработка.

Полная МО– ущерб возмещается в полном размере. Возмещение ущерба может производиться в административном или судебном порядке.

Если ГС дал согласие, то удержания из его заработка производятся по распоряжению руководителя органа, предприятий, учреждения, организации. При отсутствии согласия возмещение ущерба производится по иску органа, предприятия, учреждения или организации – судом. Уголовная ответственность (УО).

ГС несут УО за совершение должностных преступлений в соответствии с уголовным законодательством РФ. УО предусмотрена действующим законодательством за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дачу взятки, служебный подлог и халатность (ст.285-293 УК РФ). В зависимости от характера этих деяний суд назначает различные меры уголовного наказания, в т.ч.

лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.Уголовное преступлениеГС – это все деяния, состоящие в злоупотреблении властью с целью получения денег, выгоды и иных преимуществ, или с целью оказания давления. УО ГС наступает в том случае, если они при исполнении своих обязанностей противоправно и виновно совершили деяние, квалифицируемое как преступление.

Что касается муниципальных служащих, то на них распространяются те же виды юридической ответственности.